刘澎:从看得见的手到看得见的法——中国宗教管理体制的困境与出路

 

    改革开放三十年来，中国取得了世人瞩目的成就。但在宗教领域中，由于种种原因，改革的进程相对滞后，许多旧问题尚未得到妥善解决，随着社会的转型与全球化的发展，又出现了不少新问题。涉及宗教的不同层次、不同性质、不同主体、不同地区的矛盾与问题，错综复杂，经过长期累积，已经国家必须面对、无法回避的挑战。尽管近年来国家一再加大对宗教管理的投入，但上个世纪五十年代确立的宗教行政管理体制一以贯之，现有宗教管理体制低效、僵化、无力应对宗教方面问题的被动状况，一直未能得到根本改变。现行宗教管理体制的目标仍然立足于对宗教的行政控制、行政管理。国家通过宗教行政管理体制，用“看得见的手”将宗教政治化、工具化、附属化的做法十分明显。

 

    在具体做法上，宗教管理的行政化主要是自上而下设立各级政府宗教管理机构，将大量涉及宗教的事务归口到宗教行政管理部门，以行政审查、行政批准的形式，对与宗教有关的一切事务进行系统地、全面地控制。控制的程序、方式、无需立法机关的授权，也不受其他权力的监督制衡，具有完全的自由裁量权。

 

    所谓宗教事务包括宗教场所的修建；宗教活动的规模、形式；宗教神职人员的教育、使用；宗教团体的财务与管理；宗教国际交流以及宗教代表人物的政治安排（在人大政协的职务）。所有这些都通过宗教行政管理的方式成为了政府工作的一部分。对此，各级政府宗教管理部门从不隐讳。

 

    这种体制必然导致政教不分。尽管各级政府官员从来强调要实行政教分离，但这个“政教分离”的解释是针对宗教而言的（任何人不得利用宗教干涉行政、司法、教育…….），那么，政府与宗教是什么关系呢？宪法没有规定。这是法国大革命后，资产阶级防止宗教神权干预世俗政权的典型立场，不是社会主义的政教分离。列宁曾经说过，“国家不应当同宗教发生关系，宗教团体不应当同国家政权发生联系”，“决不应当把国家的钱补贴给教会团体和宗教团体，这些团体应当是完全自由的、与政权无关的志同道合的公民联合会。……教会与国家完全分离，这就是社会主义无产阶级向现代国家和现代教会提出的要求”。用“看得见的手”管理和控制宗教的模式缺乏马克思主义的理论依据。

 

    在实践上，现有宗教管理体制是否能很好地适应今天宗教方面面临的复杂形势，处理好党和政府与宗教信仰者之间的关系，有效地解决宗教方面的问题？2009年，全国仅基督教方面较大的政教冲突或群体事件就有近十起（临汾金灯台教会、济南长春里教会、成都秋雨之福教会、北京守望教会、上海万邦教会、广州良人教会等）。其中有些已经大大突破了几十年来我国宗教行政管理体制规定的政策底线。例如北京守望教会上街事件（未经批准的宗教组织两次在北京街头举行未经任何人批准的大型宗教集会，地方政府拿不出任何解决办法，最后还要惊动中央最高领导做出批示，才能化解危机）。守望教会事件，极大地暴露了了现行宗教管理体制的无效性。如果守望教会事件继续在其他地方反复出现，政府的底线被反复突破，而宗教方面以不断挑战政府管理底线实现其诉求的方式越来越普遍，类似事件都要中央领导亲自过问，试问政府现行的宗教管理还有无底线？还有多少可退的余地？政府宗教管理部门的权威能剩下多少？

 

    用“看得见的手”管理和控制宗教的另一个弊端是，各级政府认可的“爱国宗教组织”日益政治化、官僚化、机关化，严重脱离信教群众，几乎变成了政府机关的附属与延伸，大大降低了宗教团体的“神圣性”（宗教性）。信教群众的不满与失望加剧了宗教内部的离心与分裂倾向、刺激了宗教在管制体系外的发展。“爱国宗教组织”的定位是以实现执政党的政治目标为己任，是具有明确目的的宗教—政治组织，而不是纯宗教组织。在以争夺信教群众为衡量标准的宗教市场的竞争中，其宗教性、神圣性与宗教功能当然无法与以专门为宗教信徒提供宗教服务、精神信仰产品为宗旨的非官方宗教组织相提并论。虽然因有政府的支持，无论“爱国宗教组织”内部如何混乱、虚弱，都不会垮台。然而，国家长期扶持“爱国宗教组织”的讽刺性后果不是加强了“爱国宗教组织”的活力，而是加速了其政治化、机关化、科层化、世俗化、日趋僵化的倾向。“爱国宗教组织”作为政府宗教管理部门控制下的附属物，严重脱离群众，丧失了宗教号召力、凝聚力。为了扶持“爱国宗教组织”，国家不得不拿出更多的钱，支持“爱国宗教组织”，“培养爱国宗教力量队伍”，甚至不惜在各级人大和政协组织中给予“爱国宗教组织”更多、更高的席位（从全国人大副委员长、全国政协副主席，到区县人大代表、政协委员）。出于政治需要，国家不能不支持“爱国宗教组织”，但正是国家的支持，使“爱国宗教组织”发生了异化，其自身的活力与作用正好与政府的扶持成反比，国家给“爱国宗教组织”的钱越多，“爱国宗教组织”越不起作用。以至于现在“办好教会”，“培养爱国宗教力量队伍”竟奇怪地成为了政府宗教管理部门自己的工作，躺在政府身上的“爱国宗教组织”成了在信教群众中难以发挥作用而国家又无法扔掉的包袱。而非官方宗教力量也正是利用了“爱国宗教组织”缺乏“神圣资本”的软肋，才在政府的不断打压下，得以发展。 

 

    为了维持现行宗教管理体制，打击“非法宗教势力”，国家不得不持续动用巨额资源，投入到与所谓“非法宗教势力”的长期斗争中而不能自拔。斗争的结果除了有利于维持宗教管理部门的存在之外，对体制外宗教势力根本无法起到遏制效果。更严重的是，这场旷日持久的“斗争”不仅缺乏法律基础，法理上说不通，而且缺乏群众基础与社会认可，从未得到过教内教外广大群众与社会舆论在正当性方面的强力支持。政府在宗教领域内既当“裁判员”、“教练员”，又当“运动员”，这种政府角色的错位和行政权力的滥用与信用的过度透支，使政府逐渐失去了自己作为超然于宗教之上的社会公共利益调节者的中立地位，失去了手中原有的在整体上影响中国宗教发展的主导权。在政教双方的力量对比上，表面上宗教方面非常弱小，是应对政府管理的守方，但其后面却有人数庞大的信教群众，随时可以发动“防守反攻”；政府方面虽然掌握着各种资源，表面是非常强大，实际却处于被动反应的地位，尽管游戏仍在继续，但政府通过行政手段强行控制宗教的成本越来越高。到目前为止，宗教内部及其与政府之间都存在着不同程度的张力。

 

    几十年来，各级宗教管理部门一直在努力工作，为什么宗教方面的问题并没有减少，没有消失，有些问题甚至反而更加突出？这是否意味着国家应该按原来的模式进一步加强对宗教组织的管理，对宗教组织的人事、财务、活动、场所等予以更多的控制？出台更多更细的宗教管理条例？

 

    回答应该是否定的。目前宗教方面出现的问题，不是政府没有宗教管理部门，不是政府管理部门“不会管、不愿管、不敢管”，而是管理模式本身是否有效、是否适应目前社会需要的问题。政府管理部门从来没有放弃对宗教组织的管理，为什么经过几十年的管理，国家对宗教管理投入了大量人力、财力、时间之后，问题不仅没有消失反而越来越多？如果宗教方面的问题不是暂时的、局部的，而是大范围、长时间的普遍存在，如何解释现行宗教管理模式的有效性、正确性？很明显，在现行宗教管理模式无法有效地为今天宗教方面面临的各种现实问题提供解决方案时，我们必须从效果与动机高度统一的角度对宗教管理模式本身进行反思，必须承认现有宗教管理体制不能适应今天社会发展的需要，其实际效果令人失望。究其原因，就在于过于强烈的政治功利目标与官僚化的行政管理模式，破坏了政教双方相互尊重合作的互信基础，过分地依靠“人治”，而不是法治，国家的意志不能法律化，没有上升到法律的高度，始终停留在行政许可、行政审批的层面。

 

    显然，以“政教不分”与“行政控制”为特征的中国现行的宗教管理体制不符合马克思主义的宗教观，不利于宗教与国家之间建立良好的互动合作关系，不能适应时代发展的需要；用“看得见的手”管理和控制宗教的结果最终导致管制流于形式，管理体制本身妨碍了管制目标的实现，走向了自己的反面。用“看得见的手”管理和控制宗教的模式已经走到了头，亟须改革。改革的办法就是将宗教行政管理转变为法治，最大限度地取消和减少行政审批、行政许可的范围，转换政府职能，逐步开放宗教市场，引导竞争、规范竞争，通过法律对宗教的发展、竞争进行宏观调控。

 

    三十年改革开放的实践证明，由政府行政机关通过行政手段进行行政控制管理某个领域必然导致成本高、效率低、黑箱作业，权力寻租盛行。这种情况过去普遍存在于我国政治、经济、社会、文化等各个领域。随着在我国改革开放的不断深化，这些不适应社会发展的积弊沉疴逐渐通过体制改革得到了纠正，这个转变是必要的，也是成功的，同样适用于宗教领域。这就是要在宗教管理上把用“看得见的手”管理和控制宗教的模式变为看得见的法规范关系。只有这样，才能解决宗教方面的问题，在宗教领域实现所谓的“正常”。

 

（2010年8月21日“宗教法治与族群和谐研讨会”上的发言）

 

 

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