刘澎：落实19号文件精神 加快宗教法制建设

 19号文件，是在宗教工作领域内落实党的十一届三中全会确立的解放思想、实事求是的党的基本路线，使我国宗教工作回到马克思主义正确轨道上来的纲领性文件，是中国共产党在建立具有中国特色社会主义社会的伟大实践中，对马克思主义宗教理论和实践的创造性发展，是社会主义时期党在宗教工作领域内建立的一块具有历史意义的丰碑。

19号文件印发30年来，党带领全国各族人民在改革开放、建设社会主义现代化强国的宏伟事业中，取得了举世瞩目的伟大成就，国内外的形势也发生了巨大变化，但19号文件确立的以马克思主义宗教观为指导的宗教工作原则，至今仍然闪耀着光芒，具有强大的生命力。19号文件重申了党的宗教信仰自由政策，强调党的宗教政策是尊重和保护宗教信仰自由。为了落实党的宗教信仰自由政策，19号文件从战略的高度出发，首次提出了要将宗教事务纳入法制轨道的重要理念，拉开了新时期宗教法制化进程的序幕，为构建具有中国特色的新型政教关系和正确处理宗教问题的模式奠定了基石。

19号文件印发之后，我国在宗教立法和宗教法制建设上取得了长足的进展。2004年，国务院发布《宗教事务条例》，这是迄今为止我国有关宗教问题的第一部综合性行政法规。2005年，国家宗教事务局颁布《宗教活动场所设立审批和登记办法》；此后的几年里，作为实施《宗教事务条例》的配套措施，国家宗教事务局相继出台了《宗教教职人员备案办法》、《宗教活动场所主要教职任职备案办法》、《藏传佛教活佛转世管理办法》、《宗教院校设立办法》、《藏传佛教寺庙管理办法》、《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》等一系列有关宗教管理的行政规章。国家管理宗教事务的模式逐渐开始了从政策主导、行政管理向法律调节、依法管理的转变。

尽管我国的宗教立法取得了一定的成果，中央与地方各级政府在宗教法制建设方面进行了有益的探索和尝试，但另一方面，从立法的层次与效果看，宗教领域的法制建设与其他领域相比，离党中央提出的、宪法明确规定的“依法治国”的目标还存在着较大的差距。现有的宗教立法主要是由行政法规、部门规章、地方性法规和地方行政规章构成的，其缺点是立法位阶低、难以真正从法律层面解决宗教方面的实际问题。在实际工作中，地方基层管理部门处理宗教方面的问题主要还是依靠行政手段，国家对宗教的管理在操作层面上还没有进入依靠法律手段来调节关系、处理矛盾的阶段；政府行政管理部门的一些人员把“依法管理”简单地理解为是利用各种现有的行政法规、规章为自己通过行政手段进行宗教管理提供依据；宗教团体、宗教信仰者与政府管理部门对有关法规与规章的理解也不尽相同；还有一些人对待宗教问题不是从法制立场出发，而是故意夸大和渲染宗教领域里的“敌情”，把宗教问题政治化；甚至有个别地方的管理人员为了自己管理方便，置19号文件精神于不顾，“在宗教问题上使用暴力，结果却使宗教活动在秘密和分散的状态下得到某些发展”。

凡此种种，表明我国的宗教法律体系还很不完善，存在着若干亟待解决的问题。这些问题中，首先需要解决的就是宗教基本法的缺失问题。由于没有宗教基本法，长期以来我国宗教方面存在的主要矛盾难以从法律层面上得到有效的解决。赵朴老曾经说过：“依法治国，没有国家最高权力机构通过的宗教法作基础，单项行政法规和地方性法规再多，也不能形成有关宗教的法律体系。”宗教信仰自由属于宪法规定的公民基本权利之一，在立法权限上，属于必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项。要实现宗教法制化，就必须通过国家立法机关制定《中华人民共和国宗教法》，将宪法的原则性规定具体化。只有做到了这一点，才能使宪法规范在实践中得以付诸实施。目前的问题是，由国家立法机关制定的宗教基本法缺位，各级行政机关所制定的规范性法律文件却层出不穷，这有悖于法律保留原则的基本要求。这种状况如不改变，处理宗教问题的法律依据就只能体现在由行政法规、行政规章和地方性法规、规章构成的低位阶的现行宗教法律文件。从法理上说，用下位法代替上位法处理涉及公民基本权利事项的做法，不符合《立法法》的规定。处理宗教问题主要应该依靠由国家立法机关通过的法律，行政机关可以根据法律制定行政法规或实施条例作为补充，但不可以以行政法规代替法律来规范公民的宗教信仰自由权利。因此，宗教基本法的缺失是我国现有宗教立法中最大、最严重的缺失。

由于我国目前尚没有一部全国性的宗教基本法为各地政府的宗教事务管理提供统一的规范标准，各地的宗教立法在对待宗教方面的某些具体问题上，宽严松紧的尺度掌握差别很大、很不一致。同一宗教的同样问题因地区的不同而受到不同的对待，法律的公平性与普适性因而大打折扣，影响了法律在人们心目中的权威性。

因此，我国需要提升宗教立法的层级，需要尽快由全国人大或人大常委会制定一部适用全国的宗教基本法，这是当前在宗教领域内坚持“依法治国”理念、体现19号文件提出的党在新时期关于宗教问题的基本观点与基本政策、加快宗教法制建设进程中最为迫切的问题。

最后需要指出的是，世界多数国家并没有宗教法，因此有人说，既然多数国家没有宗教法，中国为什么要立宗教法？实际情况是，宗教在世界上多数国家被视为一种积极的社会力量，有着悠久的历史传统、广泛的群众基础和重要的社会影响；一些国家还设有国教或得到国家支持的正统宗教，在这些国家里，宗教受到政府和民众的普遍尊重，有的甚至享有政治上的特权。在这些国家，不是有无宗教法的问题，而是在多大程度上，世俗政府能够实现政教分离、不受宗教或神权政治影响的问题。即使在一些宗教影响较大的国家，国家也有许多处理宗教问题的法律规范，只不过这些国家的政教关系模式与我国很不相同，处理宗教问题的法律规范不是以“宗教法”的名义出现罢了。我国的国情、历史、文化传统、宗教影响、信教人数、社会制度与法律体系等都与国外的情况有很大差别，因此不能不加分析地与之简单类比。

宗教立法涉及国家对社会公共事务的管理，应坚持科学立法、民主立法的原则，认真听取包括宗教信仰者在内的社会各界的意见，调动社会各方的积极性，在人民群众广泛参与的基础上，协调各方利益，达成立法共识。只有这样，才能实现19号文件提出的党的宗教信仰自由政策要达到的目标，真正“使宗教信仰问题成为公民个人自由选择的问题”。

（原文载自：中国民族报）